权力之争：相煎何急

来源于:中国国际招标网
作者：谷辽海
发表时间:2006年3月6日

“本自同根生，相煎何太急”。两个部委之间为了中国公共采购市场的行政主管权力，肆无忌惮地争权夺利，争先恐后制定行政规章独揽权力，作者希望国家相关部门的行政权力应该收敛一下……


我国实施政府采购法律制度之前，中央一级政府采购货物、工程和服务，一直以来都是分散采购，即国家各部委（也就是采购人）利用财政性资金（即国有资金）自行采购所需要的货物、工程和服务，或者自行委托专门以营利为目的的招标公司代理采购。在政府分散采购的体制下，以获取高额利润为目的社会中介招标代理机构，在代理业竞争激烈的情况下，为了源源不断的代理业务，通常需要进行寻租，且必须与掌握公共权力的采购人进行“勾兑”。同样，为了使手中的有限资源能够获得更大的财富，权力主体往往也会进行相应的设租，在与寻租人达成默契后，大家利益均沾，才能最大限度实现“权力租金”。
人类社会总是在不断地发展和进步，抵制、消除公共权力的腐败是个世界性的话题。为了与国际上的政府采购制度接轨，2003年1月1日开始，我国从中央到地方，各级政府及其所属机关、团体组织、事业单位（即各采购人）所需要的货物、工程和服务，由本级政府设立的政府采购中心执行统一的采购任务，也就是集中采购。从而使我国的公共采购在一定程度上避免了公权与私权的合谋机会，一定程度上限制了“权力租金”肆无忌惮地交易。我国《政府采购法》在统一公共采购市场秩序的同时，明确了政府采购货物、工程和服务的主管机关和执行机关，也就是各级政府的财政部门和各级政府的采购中心。这是我国法律第一次在公共采购市场建立起监督与执行相互制约的机制。与此同时，法律规定，集中执行各级政府采购任务的机关为非营利性的事业单位。可见，在政府集中采购的机制下，采购人与社会中介招标代理机构之间的利益组合遭遇了从未有过的法律障碍，“权力租金”先前的设租与寻租机会也受到了相应的限制。

然而，法律颁布实施才三年多的时间，令人非常遗憾的事情还是出现了。国家发展和改革委员会2005年9月19日出台了《中央招标代理机构资格认定管理办法》（以下简称《管理办法》）。该《管理办法》表面上来看是规范招标公司公共采购代理行为的，但我看完了所有条款后，为我国好不容易建立起来的政府集中采购制度深感不安。因为《管理办法》是在鼓励以获取高额利润为目的的招标公司快速发展，遍地开花，让他们施展浑身解数，从中央机关各部委招揽采购代理业务，可以与各级政府采购中心一起，共同来代理中央国家机关（即采购人）所需的货物、工程和服务的采购。这显然是要与非以营利为目的政府采购中心进行不正当的竞争和较量。这岂不是扰乱了我国的公共采购市场！

《管理办法》所称的中央投资项目和国有资金，也就是中央国家各部委利用财政性资金的采购项目，所谓的国有资金或者中央国债也就是中央财政性资金；所称的中央投资项目的勘察、可行性研究、设计、施工、材料、设备、监理、保险等方面的业务，也就是《政府采购法》所规范的中央各部委采购人利用国家财政性资金进行货物和服务方面的采购业务。《管理办法》虽然在第六条第二规定，依据《政府采购法》从事政府采购货物和服务招标的采购代理机构，其资格认定与管理办法由有关部门另行制定，不适用于本办法。笔者认为，《政府采购法》所调整的采购对象包括货物、服务、工程。国家发改委的《管理办法》只是一部行政规章，有何权力排除我国《政府采购法》的适用呢？况且，这部行政规章所适用的对象基本上都是属于《政府采购法》的效力范围，只是《管理办法》用不同的文字来表述采购人、采购资金、采购对象等，在政府采购一些概念方面赋予不同的称谓而已。《管理办法》混淆了政府采购客体、公共资金、采购代理机构、采购方式、主管机关等概念的内涵和外延，此情形如不予以扼制，必然会误导社会公众正确理解、严格执行我国的政府采购法律制度，同时也给各级政府采购监督管理部门造成了严重的障碍，使我国的政府集中采购业务走向萎缩。

“本自同根生，相煎何太急”。让我更感觉遗憾的是，作为我国政府采购活动的监督管理部门也不甘示弱。紧随《管理办法》颁发三个月后，国家财政部也于2005年12月28日颁发了《政府采购代理机构资格认定办法》（以下简称《认定办法》）。《认定办法》不仅规范货物和服务的招标代理业务，还规范了工程的招标代理；不仅适用中央国家机关的招标代理业务，还规范地方的采购对象的代理业务。由此可见，《认定办法》的适用范围远远超过了《管理办法》的调整内容。国家财政部作为我国政府采购货物、工程和服务的统一主管机关，担负着全国公共采购市场的监督管理活动，对招标公司参与政府采购活动进行规范，是《政府采购法》所赋予的法定职责之一。本来是无可厚非的。但紧跟着国家发展和改革委员会的步伐，随即发布《认定办法》，对我国统一的政府采购市场没有任何的积极作用。因为两个办法都属于部门的行政规章，其法律效力较低，难以对全国的公共采购代理业务形成统一的监督管理。虽然《认定办法》所适用的范围和调整的对象远远超过《管理办法》。但在规范同一采购主体、采购客体时究竟适用哪部行政规章呢？可见，两部行政规章发生抵触和冲突是必然的。在此情况下，必将给各级政府采购监督管理部门带来困惑，究竟应该听从谁的指挥呢？因此，两个部委为了在公共采购市场中争权夺利，争先恐后出台的两个《办法》，并不能有效规范以营利为目的的中介招标代理机构。相反，正如与前面所谈到的理由一样，也会严重影响到各级政府机关为了集中统一采购货物、工程和服务而专门设立的政府采购中心的地位和作用。

《管理办法》、《认定办法》接踵而至出台后，曾有媒体称，这些办法对有意于代理政府采购相关事宜的社会中介机构来说，是“春天的到来”。笔者认为，两个办法给我国的公共采购市场所造成的负面影响远远大于其所应有的积极作用。为了解决前述部委之间的权力之争，我国立法机关必须重新审核我国的两部公共采购法即《招标投标法》和《政府采购法》的内容，必须废除旧法，将其相关内容纳入到《政府采购法》中，与此同时，我国的立法应该拒绝以营利为目的的招标公司代理政府采购业务，现行的两部法律只有走向统一，才能逐渐与WTO《政府采购协定》接轨。

(注:作者为北京市辽海律师事务所主任、高级律师，本文原载于群众出版社出版的《法治下的政府采购》，本次发表时经过作者删节)
江西省人大常委会


江西省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法
江西省人民代表大会常务委员会



《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》已由江西省第九届人民代表大会常务委员会第九次会议于1999年6月30日通过，现予公布，自公布之日起施行。

第一章 总 则
第一条 为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合本省实际，制定本办法。
第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，依法管理本村事务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第三条 中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。
第四条 乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。

第二章 村民会议和村民代表会议
第五条 村民会议由本村18周岁以上的村民组成。
召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。
村民会议由村民委员会召集，每年至少举行1次，有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议；村民委员会认为必要，可以召集村民会议。
召开村民会议时，如果村民委员会认为必要，可以邀请驻村的企业、事业单位和群众组织的代表列席。
第六条 村民会议讨论决定下列事项：
（一）本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划和年度计划；
（二）依法制定和修改村民自治章程、村规民约；
（三）撤销或者改变村民代表会议、村民委员会的决定；
（四）村民委员会的年度工作报告和财务收支情况报告，村集体经济所得收益的使用方案，本村享受定额补贴和误工补贴的人数及补贴标准；
（五）本村基本农田保护方案和宅基地的使用方案；
（六）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用，义务工和积累工的使用；
（七）村集体经济项目的立项、承包方案以及村集体所有土地、山林、水面等承包方案；
（八）本村实施计划生育和社会治安综合治理的方案；
（九）农田水利基本建设、村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集和建设承包方案；
（十）村民会议认为应当由其讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
第七条 600个选民以上的村或者居住分散的村，可以设立村民代表会议。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。
村民代表会议由村民代表、村民委员会成员、村民小组组长和住村的各级人大代表组成。村民代表人数不得少于村民代表会议成员的三分之二。
村民代表由每5户至15户推选1人或者各村民小组推选若干人，其中应当有适当数量的妇女代表。多民族村民居住的村，各民族都应当有代表。
村民代表的任期与村民委员会成员的任期相同。村民代表任期内的罢免和补选，按原推选方式进行。村民代表会议成员名单，应当报乡、民族乡、镇人民政府备案。
第八条 村民代表会议由村民委员会召集，至少每6个月举行1次。有五分之一以上村民代表会议成员提议，应当召集村民代表会议；村民委员会认为必要，可以召集村民代表会议。
召开村民代表会议，村民委员会应当至少提前2日将讨论的事项通知村民代表，村民代表应当征求所代表的村民的意见和建议，并在村民代表会议上如实反映。
村民代表会议的决定，由村民代表会议全体成员过半数通过。

第三章 村民委员会的设置和职责
第九条 村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于村民自治和乡、民族乡、镇人民政府指导的原则设立。
村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。
第十条 村民委员会向村民会议和村民代表会议负责并报告工作，其主要职责是：
（一）宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策；
（二）执行村民会议和村民代表会议的决定、决议，主持日常村务，保障村民自治章程、村规民约的实施；
（三）提出和实施本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划和年度计划；
（四）支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，巩固和发展村级集体经济，承担本村生产的服务和协调工作；
（五）尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，维护集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权益；
（六）依法管理本村属于村集体所有的土地、山林、水面、水利设施和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；
（七）教育和推动村民依法履行纳税、上交统筹和提留、完成义务工和积累工、实行计划生育、接受义务教育及其他依法应当履行的义务；
（八）组织村民开展社会治安群防群治，调解民间纠纷，预防和制止非法宗教宗族活动及械斗，促进村际、村民团结和家庭和睦，协助公安等有关机关对依法被判处管制、被剥夺政治权利以及被宣告缓刑、假释的村民进行教育、帮助和监督；
（九）开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，扫除青壮年文盲，普及文化科学知识和法律知识，组织健康的文体活动，防止发生贩毒吸毒、私种毒品原植物、拐卖妇女儿童、卖淫嫖娼、赌博、传播淫秽物品和封建迷信活动，树立尊老爱幼、拥军优属、扶贫助残、婚事新办、丧事
简办的新风尚；
（十）办理本村的其他公共事务和公益事业；
（十一）完成国家下达的各项任务，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
第十一条 村民委员会由主任、副主任和委员共3人至7人组成，由村民直接选举产生。职数少的村民委员会可以不设副主任。具体职数，根据人口、地域、工作任务和经济条件等实际情况，由村民会议或者村民代表会议讨论决定，报乡、民族乡、镇人民政府备案。
村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。
村民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和贯彻执行国家政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。村民委员会成员不脱离生产，给予适当补贴。补贴经费从村提留和村集体经济收入中开支。确有困难的，县（市、区）和乡、民族乡、镇人民政府可以给予适当补贴。
村民委员会每届任期3年，其成员可以连选连任。
第十二条 村民委员会应当建立和健全学习、工作、会议、财务等各项规章制度。
村民委员会决定问题，实行少数服从多数的原则。
村民委员会开展工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令、打击报复。
第十三条 村民委员会实行村务公开制度。下列事项应当及时公布：
（一）本办法第六条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况；
（二）救灾救济款物的发放情况；
（三）水电费的收缴情况；
（四）征（占）用土地及各项补偿费、安置补助费的收支情况；
（五）涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。
村民委员会应当设置村务公开栏公开村务并保证公布内容的真实性。
村民委员会应当建立村务公开档案并妥善保管，保存期不少于5年。
第十四条 村民委员会按照村民居住状况分设若干村民小组。村民小组组长由新一届村民委员会组织召开村民小组会议推选产生，任期与村民委员会相同，可以连选连任。
村民小组组长在村民委员会的领导下，贯彻执行村民会议和村民代表会议及村民小组会议的决定，办好本村民小组的各项事务，及时反映村民的意见和要求。

第四章 村民委员会的选举