民政部办公厅


民政部办公厅关于印发《民政部机关公文处理实施细则》的通知
1994年1月26日，民政部办公厅

各司（局）：
为落实国务院办公厅关于发布《国家行政机关公文处理办法》的通知（国办发〔1993〕81号），提高部机关公文处理的质量和效率，我们制定了《民政部机关公文处理实施细则》，并经一九九四年一月二十日部务会议讨论通过。现印发给你们，请遵照执行。

民政部机关公文处理实施细则
为了严格执行国务院办公厅关于发布《国家行政机关公文处理办法》（国办发〔1993〕81号），使我部公文处理工作更加规范化、制度化，特制定本实施细则。
一、公文划分
我部公文划分为部、厅两级八种公文。
（一）民政部令
发布行政规章。
（二）民政部文件
1．发布民政工作方针、政策、决定、决议和其他规定性的通知等。
2．印发党和国家领导人对民政工作的指示和部领导在全国性重要会议上的报告。
3．印发全国性重要会议形成的文件。
4．发布民政工作中、长期规划。
5．印发经国务院批准同意的民政部请示、报告。
6．通报全国民政系统的表彰、批评、奖惩等事项。
7．转发其他部委与民政事业有关的政策法规性文件。
（三）民政部报告
向党中央、国务院报告工作、反映问题、提出建议。
（四）民政部请示
向国务院请示指示和批准有关事项。
（五）民政部函件
1．以民政部名义与平行机关或不相隶属机关之间互相商洽工作，询问和答复问题；向有关主管部门申报和请示批准有关事项；向民政系统下发知照性公文；其他需以民政部名义履行手续的行文。
2．批复经国务院批准的县级行政区划变更、地名变更和其他民政业务职权范围内的请示类公文。
（六）民政部办公厅文件
1．印发民政部机关有关规章制度。
2．印发部领导、部务会议、部长办公会议作出的需要贯彻执行的事项。
（七）民政部办公厅函件
1．转发各地民政部门重要的对全局有指导意义的典型经验。
2．以办公厅名义与平行机关或不相隶属机关商洽工作，询问和答复问题，向有关部门申报和请求批准有关事项。
3．下达以部名义组织的活动和召开会议的通知。
4．处理答复全国人大代表建议和政协委员提案。
（八）民政部任免通知
二、公文格式
公文格式包括标题、公文编号、秘密等级、紧急程度、主送机关、抄送机关、正文、附件、发文单位、印章、发文时间、主题词等。
（一）标题
公文标题由发文机关、事由、文种三部分组成（使用带民政部眉头的公文纸，一般不写发文机关）。标题应当准确简要地概括公文的主要内容，文种使用要恰当。在标题中，除法规性公文外，一般不加书名号。
（二）发文编号
发文编号由机关代字、业务类别、年号、顺序号组成，并按上述先后顺序排列，几个机关联合发文，只标明主办机关发文编号。除报告和请示外，发文编号一律编在红线之上、文头（眉头）之下中间位置。报告和请示的发文编号编在左边，右边是签发人。部、厅发文统一由办公厅秘书处编号。
我部八种公文格式的发文编号是：
民政部报告，编民×报〔××××〕×号
民政部请示，编民×字〔××××〕×号
中华人民共和国民政部令，只编年号和序号，不编机关代字和业务类别。其格式包括发布机关、年号、序号、法规名称、通过或批准日期、发布日期和签署人等项内容。
民政部文件，编民×发〔××××〕×号（会签文，民政部主办，民政部排在前面，编民政部文号）
民政部函，编民×函〔××××〕×号。为了查找利用方便，以下事项发文使用民政部函格式，另行编号：批复县级行政区划变更和地名变更；批复成立社团组织、批烈和处理其他民政业务方面的请示类事项编民×批〔××××〕×号。
民政部任免通知，编民干字〔××××〕×号。
民政部办公厅文件，编民办发〔××××〕×号。
民政部办公厅函，编民办函〔××××〕×号。
（三）秘密等级
有保密内容的公文应划分秘密等级。秘密等级分“绝密”、“机密”、“秘密”，在公文首页左上角上分别标明。“绝密”、“机密”公文应当标明份数序号。确定密级时，应严格按照《民政工作中国家秘密及其范围的规定》执行。
（四）紧急程度
紧急公文应当标明“特急”、“急件”。
（五）主送机关
主送机关应当写全称。
（六）发文单位
一般用规范化简称：“民政部”或“民政部办公厅”。与其他单位联合发文时，如民政部主办，民政部则应排列在前。
（七）附件、注释
附件名称应在正文之后成文日期之上注明；注释写在日期之后。
（八）印章
以民政部或民政部办公厅名义正式行文应一律加盖印章。联合向上级机关上报的非法规性文件，只由主办机关加盖印章。
（九）主题词
正式行文应一律标注主题词。上报党中央、国务院的文件分别使用中共中央办公厅编制的《公文主题词表》、《国务院公文主题词表》；其他文件使用《民政部公文主题词表》。
（十）发文时间
以文件签发的日期为准；联合行文，以最后签发机关签发的日期为准。
（十一）公文的用纸一般为16开型（长260毫米、宽184毫米），由办公厅统一制作。
（十二）以上几种公文格式，详见附件1－9。
三、行文规则
（一）我部可以向党中央、国务院及其各部门和各省、自治区、直辖市人民政府及其各部门以及我部直属单位行文。
（二）部办公厅可以向国务院办公厅、国务院各部门办公厅和省、自治区、直辖市人民政府各部门以及我部直属单位行文。
（三）部、厅两级可与同级机关联合行文。
（四）不越级行文，因特殊情况需要越级行文时，应抄报越过的机关。
（五）向上级机关的请示、报告，不要同时发下级单位；向下级单位的重要行文，应抄报上级机关和抄送有关平行机关。
（六）向上级机关的“请示”应当一文一事，只写一个主送机关，如需同时送其他机关，应当用抄送形式。“请示”一般不得直接写给个人。
（七）给上级机关的“报告”中不得夹带请示事项。
四、公文办理
公文办理包括公文制作、收发文办理。
（一）公文制作
公文制作包括拟稿、核稿、签发、编号、打印、校对、紧急公文办理等过程。
1．拟稿
（1）拟稿一律使用我部办公厅统一印制的发文稿纸，使用钢笔或毛笔书写。视条件，逐步使用微机打印文稿。
（2）文稿内容要情况属实，观点明确，中心突出，提出的要求和措施要切实可行。
（3）文稿要简短、精炼，层次分明，条理清楚，结构合理，用词用字准确，标点符号正确，使用简称时要使用规范化简称，不要用生癖字词。
（4）引用公文，应先引标题后引文号。
（5）公文中的数字，除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、惯用语等必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数码。
（6）结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）、”，第三层为“1、”，第四层为“（1）”。
（7）文内使用简称，一般应先用全称，并注明简称。
（8）文稿涉及有关单位主管业务，要主动会签。如有关单位有不同意见，要加以说明。
2．核稿
（1）审核程序。凡以部、厅名义的行文，除紧急公文外，文稿拟好后，要经司（局）办公室主任初核，司领导复核，办公厅秘书处再核，然后送厅领导审核（签发），最后送部领导审定签发。拟稿人、审核人、签发人需注明签字时间。
（2）审核内容。①是否需要行文，以什么名义行文；②标题是否准确地反映了文稿内容，文种格式是否符合本细则的规定；③是否符合党和国家的方针政策和有关规定；④和我部以前所发文件有无矛盾；⑤提出的政策界限、要求和措施是否明确具体、切实可行；⑥涉及有关部门的问题是否经过会签、意见是否一致；⑦文字表达是否准确，句子是否通顺，标点符号是否正确；⑧是否提请一定的会议讨论。
3．签发
（1）民政部请示、民政部报告、民政部令和综合性的民政部文件由部长签发。除民政部令外，部长不在时，由主持日常工作的副部长签发。
（2）单项业务的民政部文件、重要的民政部函由主管副部长签发。
（3）一般性的民政部函和办公厅文件、办公厅函由办公厅主任签发。个别重要的应报请主管副部长核发。
（4）签发公文时，主签人应当明确签署意见，并写上姓名和签发时间。其他审批人圈阅，应当视为同意。
4．编号
公文按管理权限由部、厅领导签发后，拟文单位须交秘书处统一编号登记，方可付印。
5．文印
打印文件，应分清轻重缓急，严格按照公文格式印制，做到准确、迅速、整洁、美观。
6．校对
部、厅发文由承办单位负责一校，文印中心负责二、三校。校对人员要认真负责，严格把关。校对应用国家出版局1981年公布的校对符号，不能乱用。校对人员不允许擅自修改文稿，如确需修改时，必须报请签发人同意。
7．紧急公文办理
因时限要求紧急而无法按正常程序办理的急件和特急件，可采取特殊的办理程序。
特急件办理，可直接送部领导签发后办理编号登记、印发手续。但承办单位必须对公文质量负责。
急件的办理，应送办公厅核稿，并在文稿上注明时限要求和送核的日期和时间，由办公厅按时限要求办理。
（二）收文办理
收文办理包括签收、拆封登记、分发、拟办、催办等环节。
1．签收、登记、分发。
外单位送我部的文电资料统一由秘书处按规定签收、拆封、登记、分发。
凡封面写明民政部、民政部办公厅、民政部领导、部长办公室的信件、电报，由秘书处拆封、登记、分发；封面写明××部长的，直接送部领导秘书；封面写明×司（局）或个人的，直接送×司（局）或个人；信访信件送信访处。
2．注办、拟办
凡需我部办理答复的公文，属于党中央和国务院及其领导的批办件、查办件，办公厅秘书处都要填写公文处理单，送厅领导批办。
属于征求意见、询问和了解政策、请示批准区划变更、成立社团组织和批烈的，由秘书处注办（即加盖“请×××司办”章）后，送承办单位办理。需要两个以上司局共同办理的，注办时，由秘书处处长提出拟办意见，送办公厅领导批办。
3．催办
凡需我部办理答复的公文、部领导交办事项，办公厅秘书处和各承办单位都要登记清楚，列入催办范围，及时催办。秘书处负责党中央、国务院及其领导的交办件、批办件，各地民政部门的请示件，各有关单位的商办件的催办。
部长、副部长秘书负责部长、副部长直接交各业务司局办理的公文的摧办。
分到各单位的公文，由各单位办公室负责催办，并将办理情况及时告秘书处。
各承办单位接到办文后，要立即研究，指定专人抓紧办理，不能延误。紧急的办文，要7天内办理完毕；一般的办文，要15－20天内办理完毕；有时限要求的，要按时限要求办理；因故不能按照办理完毕的，要向办公厅说明情况；因故不能办理的，要附说明及时退办公厅秘书处。
（三）发文办理
发文办理除整个公文制作过程外，还包括盖章、封发等环节。
1．盖章
公文一律加盖公章。文秘室盖章时，必须凭由部、厅领导签发的原稿盖章。
2．封发
以部名义行文的发文和办公厅文件的发文，由秘书处文秘室装封后，送收发室发出。
办公厅函由承办单位装封后，送收发室发出。
收发室对发往各地的信件，要每天送发一次。急件和特急件要随时送发。
五、立卷归档
（一）部和司局的文件、材料，由各主办单位的办公室统一立卷。
（二）部领导的报告、重要公务信件、工作视察中的讲话、录音、照片、题词等，由秘书处立卷。
（三）各单位要认真执行中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《机关档案工作条例》的规定，严格文件管理，每年办理完毕的文件，要齐全完整地组成案卷，按时向档案资料处归档。
（四）档案案卷格式要按国家技术监督局发布的《文书档案案卷格式》执行。
本细则自发布之日起施行。1989年9月1日部务会议通过的《民政部机关公文处理实施细则》同时废止。


房屋转租行为在我国的司法实践

刘亚利


　　房屋转租是指承租人在原有租赁关系的基础上将租赁物出租给他人使用、收益的行为。对于房屋转租的立法例，世界各国采用不同的法律规定加以限制。本文就这一问题进行粗浅的探讨。
　　一、各国对房屋转租的立法比较
　　少数国家是采取放任主义的立法模式，如法国民法认为转租是承租人的权利，如果没有禁止性约定、在不损害出租人利益的情况下，承租人可以转租。多数国家采取限制主义立法模式如日本、德国等国民法规定，非经出租人同意，承租人不得转租。还有一些国家如意大利民法采取区别主义立法模式，即区别不同情况，采用放任主义或者限制主义。意大利民法典第1594条规定：“除有相反的约款，承租人有将出租物让渡他人的转租权，但未经出租人的同意不得转卖契约；涉及动产物时，转租应当有出租人授权或者与习惯相符。”第1642条规定，产生孳息的物品租赁未经出租人同意，承租人不得将租赁物转租。
　　我国对于转租采用限制主义立法模式。即规定，承租人进行转租必须事先征得出租人的同意。《合同法》第二百二十四条规定：“承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人转租的，承租人与出租人之间的租赁合同继续有效，第三人对租赁物造成损失的，承租人应当赔偿损失。承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。
　　二、房屋转租的法律分类
　　房屋转租可分为合法转租和非法转租。合法转租是指承租人征得出租人的同意，将房屋转租给第三人。非法转租是指承租人未征得出租人的同意，擅自将房屋转租给第三人。
　　（一）采用限制主义立法模式的国家，未经出租人同意的转租即为非法转租，会产生一定的法律后果。
　　一是转租合同是否有效的问题。对于承租人与次承租人之间的转租合同的效力问题，目前观点不太一致。第一观点认为，只要出租人没有在租赁合同中禁止承租人转租，承租人则可以不经承租人的同意而转租，因承租人并未违反约定，该擅自转租行为应属有效。第二种观点认为，如果出租人并未在租赁合同中约定承租人可以转租，则说明出租人没有授权承租人转租，构成无权处分，该转租合同无效。第三观点认为，属于广义上的无权处分行为，转租合同效力待定。笔者认为第三种观点符合现行的合同自由原则和相对性原理。转租合同的成立从形式到内容与普通合同并没有区别，可以类推适用我国《合同法》第五十一条规定，认定转租合同的效力。《合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”承租人非法转租，只有在出租人追认时，方有效；如果不追认，则不发生法律效力。因此转租合同是效力待定合同。
　　二是出租人的解除权。根据《合同法》第二百二十四条第二款规定，承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。此条规定是法律赋予出租人的一项权利，出租人可以选择行使此项权利即解除租赁合同，也可以放弃此项权利即不解除租赁合同。如果出租人不解除租赁合同，实际上是对已经存在的转租关系进行了追认，从而使得转租合同从效力待定的状态变成了有效的状态，出租人与承租人之间的关系和普通租赁合同关系相同。如果出租人解除合同，有以下几种情况值得研究。
　　《合同法》第二百二十四条第二款规定，承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。根据合同相对性原理，出租人只能解除租赁合同。如果出租人选择了解除租赁合同关系，虽然承租人与次承租人的租赁合同是成立的，但是因为租赁合同解除后，租赁的标的物被出租人收回，造成转租合同实际不能履行，此时的转租合同关系只能终止。由此次承租人可以向承租人主张合同不能履行的相关赔偿。
　　对于承租人仅以一部分房屋转租，出租人是否有权解除合同？《合同法》第二百二十四条的规定是出于保护原出租人利益的考虑，但实际上正常的转租并不损害原出租人的利益，出租人与承租人签订租赁合同的目的无非就是获取出租关系所带来的租金收益，转租行为的发生并不影响出租人实现收益的愿望，也不会对出租人对房屋的所有权产生任何不利的影响。如果承租人的行为对出租人的利益的取得并无不利，那么出租人只能对转租部分享有解除权，这符合物尽其用原则，也真正实现了利用合同促进经济效益的功能。当然如果该转租行为对出租人是不利的，出租人可以解除全部租赁合同，这是基于保护出租人的物权的角度来考虑。
　　如果转租合同履行结束后，出租人才发现转租，出租人是否有权解除租赁合同？笔者认为，转租合同结束后，出租人无权解除合同。首先，从利益角度看，出租人已经实现了其基于租赁合同所能获得的期待利益，转租并没有损害出租人的利益，如果出租人事后解除合同，无疑只是出于对承租人的不诚信行为来进行报复罢了，对出租人和承租人没有任何益处，出租人有权利滥用之嫌；其次，从出租人同意的方式讲，同意分为明示和默示两种方式，在双方合同已经履行完毕，转租事实已经结束的情况下，法院应该推定出租人为默示同意。
　　2．承租人非法转租是否构成侵权以及转租收益性质的认定
　　一是是否构成侵权，有的学者认为承租人的转租构成对出租人所有权的侵权。有的则反对此说,认为出租是物之所有权人通过合同将租赁物的占有、使用、收益权能移转给承租人，而其自己仅保留处分权能并收取租金作为其他权能转移的代价。当承租人自行转租时，尽管出租人与承租人之间的诚信程度受到动摇，租赁物的占有层次增加，受损可能性加大，但承租人应就租赁物的损害向出租人负赔偿责任,因而出租人的所有权难说受到了侵害。但反对者并没有提出出租人以何种诉讼请求来维护自己的权益。笔者认为，根据我国《合同法》转租须经出租人同意的规定，能否转租属于出租人对租赁物享有的处分权能的表现，如果未经出租人同意而转租，应该构成对所有权的侵害，可以以侵权之诉起诉承租人。
　　二是非法转租所得租金性质。有的学说认为是不当得利。有些学者则认为，承租人违法转租，不属无权处分行为，且出租人与承租人有租赁关系存在，承租人支付对价而为使用收益，出租人对租赁物已无使用收益之权能，故承租人违法转租并未使出租人受到损害，从而违法转租原则上应在租赁契约上求得解决，出租人可终止契约或请求债务不履行之损害赔偿，无需借助于不当得利请求权。王利明先生则认为，承租人无权通过转租而获取利益，因而对于承租人所获得的扣除租金部分的剩下的收益部分，可作为不当得利而向出租人返还。笔者认为，出租人因出租房屋而得到租金收益，其对待对价是使承租人取得租赁房屋的使用收益权。虽然承租人进行了转租，但是出租人在法律上并没有因为转租行为而直接受到损害，出租人仍然可以从承租人处获得租金。因此，转租人因转租取得收益，对出租人而言，并不构成不当得利。当然，出租人对因转租而造成房屋毁损或其他损失的，可以依租赁合同或者侵权之债主张损害赔偿责任。


北安市人民法院　刘亚利