关于发布《全国重点文物保护单位记录档案工作规范(试行)》的通知
国家文物局
关于发布《全国重点文物保护单位记录档案工作规范(试行)》的通知
各省、自治区、直辖市文物局(文化厅、局、文管会):
《全国重点文物保护单位记录档案工作规范(试行)》及与之配套的《全国重点文物保护单位记录档案著录说明》和《全国重点文物保护单位记录档案卷盒、卷内表格、专用纸规范》已经国家文物局第33次局长办公会议审议通过,现予发布,并自发布之日起施行,请遵照执行。
附件:
1、《全国重点文物保护单位记录档案工作规范(试行)》
2、《全国重点文物保护单位记录档案著录说明》
3、《全国重点文物保护单位记录档案卷盒、卷内表格、专用纸规范》
全国重点文物保护单位记录档案卷盒、卷内表格、专用纸规范
1.适用范围
本规范适用于全国重点文物保护单位记录档案的编制。其它不可移动文物记录档案的编制可参照执行。
2.案卷卷盒尺寸及纸张
卷盒外表面幅面规格为:277mm×386mm。
卷盒厚度分别为:10mm、15mm、30mm、60mm四种。
3.卷皮
卷皮幅面规格为:257mm×364mm(B4)。
卷皮采用250克/平方米以上的纸张。
4.卷内表格、专用纸尺寸及纸张
各种卷内表格、专用纸幅面为257mm×364mm(B4)。
登记表、专用纸纸张采用80克/平方米以上白色打印纸。
5.全国重点文物保护单位记录档案卷盒、卷内表格、专用纸格式
见附表。
点击此处下载附表
局章
2003,11,24
全国重点文物保护单位记录档案工作规范(试行)
第一章 总 则
第一条 为了加强全国重点文物保护单位记录档案(以下简称:记录档案)的编制和管理工作,依照《中华人民共和国文物保护法》、《全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范》等法规的有关规定制订本规范。
第二条 记录档案包括对全国重点文物保护单位本身的记录和有关文献。内容分为科学技术资料和行政管理文件。形式有文字、图纸、照片、拓片、摹本、电子文件等。
第三条 记录档案必须科学、准确、翔实。记录档案分为主卷、副卷、备考卷。主卷以保护管理工作记录和科学资料为主。副卷收载有关行政管理文件及日常工作情况。备考卷收载与本处文物保护单位有关、可供参考的论著及资料。
第二章 主 卷
第四条 主卷包括:文字、图纸、照片、拓片及摹本、保护规划及保护工程方案、文物调查及考古发掘资料、文物保护工程及防治监测、文物展示、电子文件、续补等十种案卷。
第五条 文字卷包括以下内容:
(一)全国重点文物保护单位登记表。
(二)地理位置。
(三)自然与人文环境。
(四)历史沿革。
(五)基本状况描述。
(六)价值评估。
(七)相关研究情况。
(八)历次调查、发掘、保护工程、展示情况。
(九)保护范围、建设控制地带及建设项目控制情况。
(十)保护标志情况。
(十一)保护机构情况。
(十二)安全保卫工作情况。
(十三)附属文物登记表。
(十四)重要文物藏品登记表。
(十五)古树名木登记表。
第六条 图纸卷包括以下内容:
(一)总体图纸:地形地貌图;地质图;行政区划图;文物分布图;保护范围和建设控制地带图等。
(二)考古图纸:考古发掘平面图;典型地层剖面图;重要遗迹分布图和平、剖面图;典型器物图等。
(三)建筑图纸:建筑群体总平面图;单体平面图、立面图、剖面图;结构图、节点大样图等。
(四)历史资料性图纸和研究复原图等。
第七条 照片卷包括以下内容:
(一)全景照片;群体和单体的外景、内景、重要部位照片。
(二)附属文物、重要文物藏品、主要古树名木照片。
(三)保护标志牌、说明牌及界桩照片。
(四)重大活动照片。
(五)重大事故、自然灾害或其他异常现象照片。
(六)历史资料性照片。
第八条 拓片及摹本卷包括以下内容:
(一)摩崖石刻、碑碣、重要铭刻等拓片。
(二)壁画、岩画等摹本。
第九条 保护规划及保护工程方案卷包括以下内容:
(一)保护规划。
(二)保护工程方案。
第十条 文物调查及考古发掘资料卷包括以下内容:
(一)文物调查记录。
(二)考古发掘记录、工作报告等。
第十一条 文物保护工程及防治监测卷包括以下内容:
(一)文物保护工程记录、竣工报告等。
(二)文物监测、病害防治记录及成效报告等。
第十二条 文物展示卷包括以下内容:
文物展览及陈列方案、工作报告等。
第十三条 电子文件卷包括以下内容:
与本处全国重点文物保护单位有关的各类电子文件。
第十四条 续补卷包括以下内容:
收录主卷内容的动态续补。
第三章 副 卷
第十五条 副卷包括:行政管理文件、法律文书、大事记、续补等四种案卷。
第十六条 行政管理文件卷包括以下内容:
各级人民代表大会、政府和文物行政管理部门发布的,关于本处全国重点文物保护单位的专项法规、文件、布告、通知等。
第十七条 法律文书卷包括以下内容:
各级政府、文物行政管理部门或文物保护管理机构与使用单位、群众性保护组织等签署的责任书、保护合同及其他法律文书。
第十八条 大事记卷包括以下内容:
与本处全国重点文物保护单位相关的重大事件记录。
第十九条 续补卷包括以下内容:
收录副卷内容的动态续补。
第四章 备 考 卷
第二十条 备考卷包括参考资料、论文、图书、续补等四种案卷。
第二十一条 参考资料卷包括以下内容:
与本处全国重点文物保护单位有关、具有参考价值的非正式出版的各种资料。
第二十二条 论文卷包括以下内容:
与本处全国重点文物保护单位有关的正式发表的研究论文、散见于各种出版物的考古发掘报告(简报)、文摘、报道、历史文献等。上述论文资料数量较多的,可选取有代表性的归档,其余部分编入目录。
第二十三条 图书卷包括以下内容:
与本处全国重点文物保护单位有关的各种图书。上述图书资料数量较多的,可选取有代表性的归档,其余部分编入目录。
第二十四条 续补卷包括以下内容:
收录备考卷内容的动态续补。
第五章 管理、装帧和归档
第二十五条 全国重点文物保护单位的记录档案,由省、自治区、直辖市文物行政管理部门组织制作并指定机构负责管理,要建立严格的收集、整理、借阅、使用制度。记录档案的主卷、副卷、备考卷必须报送国家文物局和省、自治区、直辖市文物行政管理部门备案。保存记录档案必须有符合国家标准的安全场地和设施,并指派专人负责。
第二十六条 全国重点文物保护单位记录档案(主卷、副卷、备考卷)的制作,统一使用国家文物局监制的卷盒、卷内表格、专用纸等。
第二十七条 根据归档的实际需要,案卷可采用装订和不装订两种形式。案卷装订不允许使用金属物。
第二十八条 制作档案的书写材料及工具,应符合耐久性要求(如:热敏纸、复写纸、铅笔、圆珠笔、红墨水、纯蓝墨水等不能使用)。
第二十九条 全国重点文物保护单位记录档案必须按下列要求归档:
(一)图纸:总体图纸中的地图,必须使用国家专业部门制作的图纸。各类专业图纸应由受过专业训练的技术人员按照国家相关标准绘制。测绘图纸一般应参照国家标准规定的幅面尺寸套用,如图幅较大无法套用的,可自行制定幅面尺寸,但同一个项目的一套基本图纸,幅面尺寸应尽量统一。所有图纸应采用底图或晒蓝图、电脑打印图。
(二)照片:必须采用专业相纸冲洗,规格不得小于5英寸。
(三)拓片:必须用宣纸锤拓。
(四)摹本:尽量用宣纸临摹。
(五)保护规划、保护工程方案、文物调查记录、考古发掘记录、考古发掘报告、文物保护工程记录、文物保护工程报告、文物监测及病害防治记录与成效报告等(包括其中的图纸、照片等全部资料),全文本归档,不拆分。
(六)电子文件,一律采用通用格式存储于不可擦除型光盘(一式两套)。各种磁带、磁盘、幻灯片、电影胶片、录像带、录音带等其他载体的信息必须转换成光盘存储。光盘内应编制文件目录。
(七)专项法规、文件、布告、通知,责任书、保护合同及其他法律文书需采用原件或副本。
(八)正式出版的研究论文、考古发掘报告、文摘、报道等需采用原件或副本。
第三十条 与全国重点文物保护单位记录档案内容相关的变化情况应及时按主卷、副卷、备考卷分别组成续补卷补入档案。
第六章 附 则
第三十一条 其他不可移动文物记录档案的编制和管理工作可参照本规范执行。
第三十二条 本规范由国家文物局负责解释。
第三十三条 本规范自公布之日起实施。
全国重点文物保护单位记录档案著录说明
1.适用范围
本著录说明适用于全国重点文物保护单位记录档案的编制。其他不可移动文物记录档案的编制可参照执行。
2.主要依据及引用文件
《中华人民共和国文物保护法》,第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议,2002年。
《中华人民共和国文物保护法实施条例》,国务院,2003年第八次常务会议。
《国务院关于公布第五批全国重点文物保护单位和与现有全国重点文物保护单位合并项目的通知》,国务院,2001年。
《全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范(试行)》,国家文物局,1991年。
GB/T 11822—2000 科学技术档案案卷构成的一般要求。
GB/T 9705-88 文书档案案卷格式。
GB/T 2260-2002 中华人民共和国行政区划代码。
GB/T 11821—2002 照片档案管理规范。
GB/T 18894-2002 电子文档归档与管理规范。
GB/T 17678.1—1999 CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求 第一部分 电子文件归档与档案管理。
《博物馆藏品信息管理试行规范》,国家文物局,2001年。
《文物保护单位信息指标体系规范》(报审稿),文物保护单位信息指标体系规范课题组,2003年。
3.卷盒封面、卷盒脊背、案卷封面、专用纸、卷内备考表
3.1.卷盒封面
内容包括:标题、图案、案卷题名、全国重点文物保护单位名称、立卷日期、监制单位。
3.1.1.标题
中华人民共和国全国重点文物保护单位记录档案(封面页眉)。
3.1.2.图案
中华人民共和国国徽。
3.1.3.案卷题名
各案卷的名称。本档案分为主卷、副卷、备考卷。
主卷包括:文字卷、图纸卷、照片卷、拓片及摹本卷、保护规划及保护工程方案卷、文物调查及考古发掘卷、文物保护工程及防治监测卷、文物展示卷、电子文件卷、续补卷;
副卷包括:行政管理文件卷、法律文书卷、大事记卷、续补卷;
备考卷包括: 参考资料卷、论文卷、图书卷、续补卷。
案卷名称后填写各卷序号,用两位阿拉伯数字表示。
示例1:
主卷·文字卷·02
示例2:
副卷·行政管理文件卷·01
示例3:
备考卷·论文卷·05
3.1.4.文物保护单位名称
国务院公布的正式名称。
3.1.5.立卷日期
本卷立卷工作结束的日期。用阿拉伯数字表示。
3.1.6.监制单位
国家文物局监制
3.2.卷盒脊背
内容包括:文物保护单位名称、文物保护单位代码、案卷题名 、保管期限、数量。
3.2.1.文物保护单位名称
国务院公布的正式名称。
3.2.2.文物保护单位代码
根据《文物保护单位记录档案档号编制规则》给定的文物保护单位档号全宗号。
3.2.3.案卷题名
各案卷的名称。本档案分为主卷、副卷、备考卷。
主卷包括:文字卷、图纸卷、照片卷、拓片及摹本卷、保护规划及保护工程方案卷、文物调查及考古发掘卷、文物保护工程及防治监测卷、文物展示卷、电子文件卷、续补卷;
副卷包括:行政管理文件卷、法律文书卷、大事记卷、续补卷;
备考卷包括: 参考资料卷、论文卷、图书卷、续补卷。
案卷名称后填写各卷序号,用两位阿拉伯数字表示。
示例1:
主卷·文字卷·02
示例2:
副卷·行政管理文件卷·01
示例3:
备考卷·论文卷·05
3.2.4.保管期限
一律填写:永久。
3.2.5.数量
本卷盒内文件材料的总件(页)数,格式为:本案卷 件(页)。空格处填写本卷盒内文件材料的总件(页)数,用阿拉伯数字表示。3.3.案卷封面
内容包括:密级、档号、标题、案卷题名、文物保护单位名称、立卷单位名称(公章)、立卷日期、监制单位。
3.3.1.密级
依据保密规定填写卷内文件材料的最高密级。密级由低至高分为:公开、国内、内部、秘密、机密、绝密。对已升、降、解密的文件,应著录新的密级。公开级、国内级可不著录。
示例:
绝密
3.3.2.档号
根据《文物保护单位记录档案档号编制规则》编制的档案号。
3.3.3.标题
全国重点文物保护单位记录档案。
3.3.4.案卷题名
各案卷的名称。本档案分为主卷、副卷、备考卷。
主卷包括:文字卷、图纸卷、照片卷、拓片及摹本卷、保护规划及保护工程方案卷、文物调查及考古发掘卷、文物保护工程及防治监测卷、文物展示卷、电子文件卷、续补卷;
副卷包括:行政管理文件卷、法律文书卷、大事记卷、续补卷;
备考卷包括: 参考资料卷、论文卷、图书卷、续补卷。
案卷名称后填写各卷序号,用两位阿拉伯数字表示。
示例1:
主卷·文字卷·02
示例2:
副卷·行政管理文件卷·01
示例3:
备考卷·论文卷·05
3.3.5.文物保护单位名称
国务院公布的正式名称。
3.3.6.立卷单位名称(公章)
立卷单位的全称,并钤盖立卷单位公章。
3.3.7.立卷日期
本卷立卷工作结束的日期。
3.3.8.监制单位
国家文物局 监制。
3.4.专用纸
内容包括:页眉、页脚。
3.4.1.页眉
“全国重点文物保护单位记录档案档专用纸”及页眉线。
3.4.2.页脚
“第 页”及页脚线。页号用阿拉伯数字从1起依次标注。
3.5.卷内备考表
内容包括:说明、立卷人、日期、检查人、日期。
3.5.1.说明
说明本卷内文件材料的具体数量,以及缺损、修改、补充、移出、销毁等情况。案卷立好以后发生或发现的问题由有关档案管理人员填写。
3.5.2.立卷人
责任立卷者签名。
3.5.3.日期
立卷者签名的年月日。用阿拉伯数字表示。
3.5.4.检查人
案卷质量检查者签名。
3.5.5.日期
检查者签名的年月日。用阿拉伯数字表示。
3.6.案卷封面、卷内目录、卷内备考表
案卷封面、卷内目录(排列在文件材料之前)、卷内备考表(排列在文件材料之后)均不编页号。
4.主卷
主卷包括:文字、图纸、照片、拓片及摹本、保护规划及保护工程方案、文物调查及考古发掘资料、文物保护工程及防治监测、文物展示、电子文件、续补等十种案卷。
4.1.主卷·文字卷
文字卷主要包括:全国重点文物保护单位登记表;地理位置;自然与人文环境;历史沿革;基本状况描述;价值评估;相关研究情况;历次调查、发掘、保护工程、文物展示情况;保护范围、建设控制地带及建设项目控制情况;保护标志情况;保护机构情况;安全保卫工作情况;附属文物登记表;重要文物藏品登记表;古树名木登记表等内容。
4.1.1.主卷·文字卷·目录
内容包括:序号、题名、页号、备注。
4.1.1.1.序号
文件材料在卷内目录的顺序号,用阿拉伯数字从1起依次标注。
4.1.1.2.题名
文件材料的名称。
4.1.1.3.页号
每份文件材料在案卷内的起止页号。
4.1.1.4.备注
其他需要说明的情况。
4.1.2.全国重点文物保护单位登记表
内容包括:公布名称、其他名称、公布时代、时代研究信息、保护级别、公布批次、公布编号、公布类别、公布分类号、类别、代码、公布地址、现地址、纬度、经度、海拔高度、公布机关、公布日期、所有权、使用人、管理机构、简要说明、保存现状、保护范围和建设控制地带、保护标志、保护机构现状、备注。
4.1.2.1.公布名称
国务院公布的正式名称。
4.1.2.2.其他名称
别名或俗名等。
4.1.2.3.公布时代
国务院公布的文物保护单位的时代。
4.1.2.4.时代研究信息
对文物保护单位年代研究的信息和用自然科学手段测试获得的年代数据。
4.1.2.5.保护级别
全国重点文物保护单位。
4.1.2.6.公布批次
国务院公布的批次:第一批、第二批、第三批、第四批、第五批等。
4.1.2.7.公布编号
文物保护单位在公布名单中的顺序号。用阿拉伯数字表示。
4.1.2.8.公布类别
国务院公布时所属类别。
4.1.2.9.公布分类号
文物保护单位在公布名单中的分类号。用阿拉伯数字表示。
4.1.2.10.类别
根据第五批全国重点文物保护单位的分类:古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近现代重要史迹及代表性建筑、其他共六类。对第一至三批的全国重点文物保护单位做适当归类,以便于编制代码。
4.1.2.11.代码
根据《文物保护单位记录档案档号编制规则》给定的文物保护单位档号全宗号。
4.1.2.12.公布地址
国务院公布时的地址。
4.1.2.13.现地址
文物保护单位现所在的省、自治区、直辖市、县、乡镇、村的名称以及与某一参照地点(居民点或山川)的相对位置和距离。根据GB/T 2260-2002《中华人民共和国行政区划代码》填写。
4.1.2.14.纬度
文物保护单位所处位置的地球纬度和纬度范围。标识到“′”和“″”。纬度范围之间用“~”表示。
示例:
北纬32°6′21″~32°6′56″
4.1.2.15.经度
文物保护单位所处位置的地球经度和经度范围。标识到“′”和“″”。经度范围之间用“~”表示。
4.1.2.16.海拔高度
文物保护单位所处位置的海拔高度,标识到“米”。包括最低高度至最高高度。最低高度至最高高度之间用“~”表示。
示例:
850~856米
4.1.2.17.公布机关
国务院。
4.1.2.18.公布日期
国务院公布的日期。填写时省略“年”、“月”、“日” 字,在表示年、月的数字右下角加“.”号。
示例:
2001.6.25
4.1.2.19.所有权
文物保护单位当前所属:国家所有、集体所有、私人所有。
4.1.2.20.使用人
当前拥有文物保护单位使用权的法人或自然人的姓名。
4.1.2.21.管理机构
文物保护单位当前管理机构的全称。
4.1.2.22.简要说明
文物保护单位公布时的说明。也可根据目前的实际情况,予以补充或修订。
4.1.2.23.保存现状
包括保存程度、现存状况。
4.1.2.23.1.保存程度
可用完好、较好、一般、较差、破坏严重等表述。
4.1.2.23.2.现存状况
文物保护单位现存整体状况的概括性描述,以说明其保存程度。可重点对存在的病害进行记录:
自然因素:地震、火山爆发、山体滑坡、洪灾、暴风雨、雷电、冰雹、海潮、火灾、腐蚀、污染、细菌、植物生长、昆虫破坏、啮齿动物破坏等;
人为因素:战争、暴乱、盗掘、盗窃、生产生活活动、不科学的发掘、不按原状修缮保护、决策失误、缺乏项目规划和预测、不合理利用等。
4.1.2.24.保护范围和建设控制地带
保护范围及建设控制地带的具体四至范围(包括在保护范围内已划分的重点保护区、一般保护区)。
4.1.2.25.保护标志
包括标志牌、说明牌和界桩的质地、数量、规格、立标机关、立标日期等。
4.1.2.25.1.质地
制作保护标志使用的材料。
示例:
大理石
4.1.2.25.2.数量
数量用阿拉伯数字表示。数量单位为:个。
4.1.2.25.3.规格
宽、高、厚的尺寸用阿拉伯数字表示。计量单位为:厘米。
4.1.2.25.4.立标机关
树立保护标志机关的全称。
4.1.2.25.5.立标日期
树立保护标志的日期。
4.1.2.26.保护机构现状
包括名称、类别、负责人、人数、成立时间。
4.1.2.26.1.名称
现保护机构的全称。
4.1.2.26.2.类别
分为:专职机构、委托机构、专职保护员(小组)、义务保护员(小组)。
4.1.2.26.3.负责人
现保护机构的负责人姓名。
4.1.2.26.4.人数
现保护机构的具体人数。用阿拉伯数字表示。
4.1.2.26.5.成立时间
现保护机构的成立时间。
4.1.2.27.备注
其他需要说明的情况。
4.1.3.地理位置
地理位置的详细描述。除描述与文物保护单位地理位置相关的纬度、经度、海拔高度、行政区划、相对位置外,还需描述河流、峡谷、山脉、山峰、公路、铁路、重要建筑物、大地坐标等情况。
4.1.4.自然与人文环境
主要描述文物保护单位周边自然与人文环境:气候、地貌、地质、水文、土壤、植被、动物、特殊景观、居民状况、产业状况、交通状况、环境变化、主要环境问题等情况。
4.1.5.历史沿革
主要描述文物保护单位的建置沿革、修建沿革、使用沿革等情况。
与重要历史人物、事件有关的文物,还应介绍历史人物的生平(生卒年、籍贯、重要事迹、依据等)及历史事件的经过、发生时间等。
4.1.6.基本状况描述
内容包括:总体状况描述、详细状况描述。
4.1.6.1.总体状况描述
对文物保护单位的整体基本情况做概括性介绍。包括面积、范围、分布、布局、方向、基本形制等。
4.1.6.2.详细状况描述
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刍议我国消费纠纷解决制度的完善
朱晓东
[摘要]近年来,我国在构建和谐社会的进程中,对消费者权益保护越来越重视,但我国尚未建立起完善的消费纠纷解决制度。笔者认为,在消费者保护领域救济程序比实体制度更为重要,完善消费纠纷解决制度是保护消费者权益的关键所在。应对我国解决消费纠纷的仲裁途径和诉讼途径加以改革和完善,建立适合消费纠纷的仲裁和诉讼制度。
[关键词]消费纠纷 仲裁 诉讼 完善
近年来,我国在构建和谐社会的进程中,对消费者权益保护越来越重视,相继制定、颁布了一系列旨在保护消费者权益的法律、法规,但在市场上假冒伪劣产品仍屡禁不止,侵害消费者权益的案件时有发生,每次观看中央电视台的每周质量报告节目,总令人触目惊心。究其原因,其中一个重要方面就是我国尚未建立起完善的消费纠纷解决制度,使消费者不敢或不愿诉诸法律,保护自己的合法权益,从而纵容了不法厂商。笔者认为,在消费者权益保护领域,救济程序比实体制度更为重要,消费者权益保护制度的重点应放在为消费者提供一套切实可行的权利救济途径上,完善消费纠纷解决制度是保护消费者权益的关键所在。
一、我国现行的消费纠纷解决制度
消费纠纷是指消费者在购买、使用商品和接受服务过程中与经营者发生的消费权益争议。我国《消费者权益保护法》第三十四条规定了五种消费纠纷解决制度,即消费者和经营者发生了消费权益争议的,可以通过下列途径解决:
(一)与经营者协商和解。这是指消费者或其委托的代理人与经营者在平等自愿的基础上,就有关的争议进行协商,最终达成解决纠纷的方案。
(二)请求消费者协会调解。主要指在发生消费纠纷后,由消费者向消费者协会提出请求,在经营者同意的情况下,消费者协会作为第三方,就有关的争议依法进行协调,促使双方达成协议,以解决纠纷的方式。
(三)向有关的行政部门申诉。即消费者向工商行政管理机关、技术监督机关及各有关行政部门进行申诉。行政部门受理后,依照法律、法规的规定,在各自职责范围内对消费纠纷进行调解或依法处理。
(四)根据仲裁协议提请仲裁。这需要消费者和经营者在纠纷发生前或发生后达成仲裁协议,然后依照《仲裁法》向有关仲裁机关提请仲裁,由仲裁机关作出裁决以解决纠纷。
(五)向人民法院提起诉讼。是指消费者与经营者发生纠纷后,由消费者根据《民事诉讼法》的有关规定,向人民法院提起民事诉讼,经人民法院审理后,依法作出裁判,以解决消费纠纷的一种方式。
《消费者权益保护法》规定的这五种纠纷解决途径,其约束力度和效力是依次增强的,但关系是并列的,可以由消费者作出选择。在《消法》颁布之后,请求消费者协会调解和向人民法院提起诉讼成为消费者寻求法律保护的两种主要途径。
二、我国消费纠纷解决制度的缺陷
据了解,我国消费者在权益受到损害时,只有不到1%的人会去投诉和索赔,而这1%中,只有很少的消费者能坚持下去。这说明我国消费纠纷解决制度还存在诸多缺陷,不能发挥“保护”消费者的作用。具体来说,有以下几个方面:
首先,我国在制定《消法》时把重点放在了实体法的创制上,忽视了对消费纠纷解决机制的创制。应当说我国《消法》规定的消费者九大权利,参考联合国大会通过的《保护消费者准则》的六项权利和国际消费者联盟提出的八项权利,已达到了国际先进水平。但在消费纠纷解决机制上,即对通过什么措施来保证这些权利的落实上,却规定的非常简单。《消法》只用了一个条文作了最原则的规定,并且该规定只是简单的重复所有纠纷的解决途径,即和解、调解、仲裁、诉讼,没有体现消费纠纷的特点。在制度创制上的这种缺陷,造成了从实体法上对消费者保护很充分而在实践中却无法落实的局面。因此,就我国消费者权益保护法而言,与其说是一部权益保护法,还不如说是一个有关消费者权益的宣言。
其次,非诉讼消费纠纷解决制度的可操作性不强。依照《消法》规定,消费者在发生纠纷后可以选择四种非诉讼途径,即和解、调解、申诉、仲裁。但事实上,在市场比较混乱、信用缺失问题突出、政府管理滞后的转轨时期,经营者自律性较差,消费者和经营者利益严重对立,和解往往难以成功。消费者协会属于私人团体,不具有强制经营者进入调解过程的权力和对调解结果执行的权力,其调解效力低。虽然在《消法》颁布后,这一途径发挥了一定的作用,但尚须完善。而仲裁制度要求双方合意,在不能与经营者达成仲裁协议时,这一途径如同虚设。行政机关虽然具有公权力,但因为不是解决权利纠纷的机关,《消法》也没有赋予对消费纠纷进行行政裁决的权力,其处理缺乏法律依据,难以解决实际问题,我国加入WTO后更是如此。因此,我国虽然规定了四种非诉讼消费纠纷解决制度,但真正可供消费者选择的途径并不多。
最后,诉讼程序解决消费纠纷效率低,成本高,很难给消费者带来效益。诉讼解决消费纠纷曾被有些人视为最完善的消费纠纷解决方式,具有权威性、公正性、终局性等优点。但是在普通民事诉讼中,双方当事人的诉讼权利形式上是平等的,而消费纠纷中消费者与经营者的力量是不均衡、不对称的。因此经营者、生产者就可能利用自己在经济上的实力和获取信息上的优势,使得消费者要么无力“奉陪”到底而忍气吞声退出诉讼,要么硬着头皮支撑到底,最后只落得个“赢了官司输了钱”的结局。当然,这并不是说诉讼在解决消费纠纷上一无是处,而是说鉴于消费纠纷中消费者处于明显的劣势的特点,需要程序上的特别关照,以使其真正享有平等对待的权利,以解决目前这种消费者在权益受到损害时忍气吞声、不了了之的现状。
三、消费纠纷的特点
完善消费纠纷解决制度必须要根据消费纠纷的特点。消费纠纷在性质上属于民事纠纷,双方当事人在纠纷中具有平等的法律地位。然而,与一般的民事纠纷相比,消费纠纷具有不同的特点。
首先,作为消费者的个人与经营者相比,无论在交易过程中还是在对纠纷处理过程中,都不可能处于完全平等的地位。
第二,消费纠纷相对与经济活动中的其他交易,规模一般较小。消费者在消费交易中所受到的侵害,如果单纯以金钱衡量,往往不是一个较大的数额。如果因此发生纠纷并通过普通诉讼程序加以解决,会使消费者得不偿失。
第三,经营者的违法行为对消费者的侵害往往不仅导致消费者经济损失,还伴随着人身伤害和精神创伤。
第四,消费纠纷中经营者的侵权行为不仅违反民事法律,而且更多的时候是对行政法规的直接危害。
在完善消费纠纷解决制度时必须考虑这些特点。
三、完善我国消费纠纷解决制度的建议
对具有“经济人”特征的消费者而言,他们所需要的纠纷解决制度必然是能使他们权益得到真正保护,并且他们有能力、有必要为此支付费用的制度。按经济学原理,如果消费者花费尽可能少的时间、精力和金钱,其权益就得到完整的保护,那么这种资源配置就是有效益的,消费者权益就得到了最优化的保护。所以,消费纠纷解决制度的价值取向应是“花最少的钱办最大的事”,使消费者在纠纷的解决中能摆脱自己的劣势地位,真正获得平等对待。另外,因为实践中解决消费者纠纷的方式很多,各国的立法例也不尽一致,因而我们既不能把有限的法律资源平等的配置到每一种纠纷解决方式上,也不能把其他国家的制度照搬到我国。只能参考国外法律制度并结合我国的具体情况,对我国的仲裁和诉讼制度加以完善,使之成为适应解决消费纠纷的有效途径。
(一)改革现有的仲裁和消费者协会调解制度,建立适应消费纠纷的仲裁制度。最早尝试消费纠纷仲裁制度的是美国,1968年美国仲裁协会(Better Business Bureau)接受福特基金会的赞助,设立了“全国解决纠纷中心”,该中心确立了消费纠纷仲裁制度,并开始在全美国范围内进行运作。之后,荷兰,法国,西班牙,比利时等国都设立了相应的消费纠纷仲裁机制。由于这种制度具有成本低,效率高,效力强,方便快捷的特点,一经推行即成为消费者和经营者解决消费纠纷的首选途径.当前,我国某些城市也开始了消费纠纷仲裁的尝试,如自2000年湖州消费者协会成立消费争议仲裁中心以来,我国已经在河北、浙江、辽宁、山东、河南等地,设立了以消费者协会为依托的仲裁委员会分支机构,专门处理消费纠纷。但是,消费纠纷仲裁机制的尝试尚依托于《仲裁法》的仲裁制度,没有体现消费纠纷的特点,还不能发挥应有的作用。
笔者认为,我国应借鉴美国的作法,建立一种适合消费纠纷的仲裁制度。在建立消费纠纷仲裁制度时,应注意以下几点:第一,不能把消费纠纷仲裁完全纳入到仲裁法的仲裁制度中去,因为制定仲裁法时所考虑的是“商事仲裁”,与国际通行的商事仲裁接轨,而不是消费纠纷仲裁。第二,消费纠纷仲裁应采用国际通行的做法,即双方合意,一裁终局.避免先裁后诉的弊端,适应消费纠纷时效性的特点。第三,鉴于目前我国已经建立了完整的消费者保护协会体系并且在调解消费纠纷中发挥着重要作用,消协作为一个保护消费者的社会组织,在解决消费纠纷应发挥更重要作用。我们可以考虑在现有的消费者协会下面增设独立的“消费者权益仲裁庭”,其业务上接受消协领导,法律地位上独立于消协。第四,针对消费纠纷的特点设计一套专门的仲裁规则,以有效地解决纠纷。考虑到消费纠纷的多发性和小额性,仲裁员的要求可以适当放低,人数可以适当放大,程序可以更加简化,以保证低成本,高效率。使经营者和消费者都愿意选择仲裁途径解决纠纷。
(二)完善消费纠纷解决的诉讼机制。在诉讼制度上,虽然有的审判机关已经在积极探索,尝试灵活方便的诉讼方式,但就全国来说,还没有建立适合消费纠纷特点的诉讼制度。烦琐的诉讼程序和漫长的诉讼时间以及高额的诉讼费用,都严重的限制了诉讼作为消费者权益保护最后防线的作用。正像陈瑞华教授在《程序正义论纲》中指出那样:“判断法律程序是否具有正当性,不能仅仅看这种法律程序的外观特征,而应当依据一些独立于程序存在本身的‘形而上学’的价值标准。”所以,我们必须根据消费纠纷解决制度的价值取向,探索适合解决消费纠纷的诉讼制度。
根据消费纠纷的特点,我们可以进行以下两个方面尝试:一方面,可以借鉴英美系的经验,改革现有的简易程序,在基层法院设立小额索赔法庭(Small Claims Court)。这种方式虽属司法途径,却具有程序简单,节省费用的特点。这一程序主要是针对大部分消费纠纷诉讼面广、金额小的实际。在小额索赔法庭中.,可以实行一审终审等特殊诉讼制度,以解决诉讼途径的高成本,低效率,使消费者进行诉讼的积极性提高。另一方面,针对一些影响较大,后果严重的消费侵权案件,我们可以通过对普通诉讼中的某些规定改革,使消费者获得实质上的平等。具体做法如:消费者在提起诉讼时,法院暂不预收诉讼费用,待案件审结时,再按责任大小向双方当事人收取;在消费者胜诉后,由经营者、生产者支付消费者在诉讼过程中付出的包括律师费在内的各种费用等。现在有的法院已开始了这方面的尝试,但是还应应加以制度化,法律化,以加强对消费者保护力度。
总之,消费者权益保护制度,应重在“保护”,在当前我国已经规定了较完善的消费者实体权利的情况下,通过建立完善的纠纷解决制度,使消费者权益在受到侵害时能得到较好的保护,就是保护消费者权益的关键所在。否则,无论实体权利规定的多么完善和充分,对消费者而言也只能是一件美丽而不能御寒的外衣。
作者简介:朱晓东,男,1977年生,河北省馆陶县人,河北经贸大学2004级经济法专业硕士研究生,研究方向:市场管理法。
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